DOSSIER

 

 

La pollution de l'air par les navires : la fracture atmosphérique de la latitude 48° 30' en Atlantique Nord-Est(II)

 

III. L’action de l’Union européenne ou la confirmation de la fracture de 48° 30’ N


La directive 1999/32
L’UE a exercé sa compétence sur la prévention de la pollution de l’air par les navires en adoptant des règles sur la teneur en soufre des combustibles qui figurent dans la directive 1999/32 du 26 avril 1999. Celle-ci est une directive générale sur les combustibles liquides, à l’exclusion de l’essence et des carburants diesel pour les véhicules terrestres (ceux-ci relèvent de la directive 98/70). En revanche, elle n’en a pas adopté pour limiter les émissions d’oxydes d’azote. En fait, l’UE semble s’être concentrée pour le moment sur la mise en œuvre de règles sur les émissions de dioxyde de carbone qui est le principal gaz à effet de serre et est ainsi un facteur important du réchauffement climatique.

Cette directive 1999/32 a été adoptée par l’UE dans le cadre de la politique environnementale. La compétence de l’UE sur ce sujet est, comme pour tout le domaine de l’environnement, une compétence partagée avec les États membres (article 4, 2°, du traité sur le fonctionnement de l’UE). Conformément à l’article 5, 3°, du traité sur l’UE, en vertu du principe de subsidiarité, l’UE intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres. L’UE n’est pas membre de l’OMI et ne peut pas le devenir pour une raison simple ; la convention ayant institué cette organisation internationale ne prévoit pas qu’une organisation comme l’UE puisse le devenir. Toutefois, cela n’empêche pas l’UE d’exercer sa compétence au sein de l’OMI. Dans ce cas, elle est exercée par l’intermédiaire des États membres agissant solidairement dans l’intérêt de l’UE et sur autorisation de cette dernière. La position qui y est tenue par l’ensemble des États membres est définie par la formation compétente du Conseil. Cette procédure permet à l’UE de défendre au sein de l’OMI, c’est-à-dire au niveau international, une position qui est cohérente avec celle adoptée au niveau interne.

La directive 1999/32, dans sa version d’origine, ne s’appliquait, pour les navires, qu’au gas-oil marin et laissait de côté le fioul lourd qui est le plus nocif. Ce fioul lourd a une viscosité élevée et, à l’époque, pour une question de conduite des moteurs liée à des contraintes technologiques, il ne pouvait pas être utilisé à l’approche des ports pour les manœuvres ou bien au port dans les moteurs auxiliaires servant pour l’alimentation des groupes électrogènes. Aussi cette directive ne définissait-elle une norme que pour le gas-oil marine. Or, la technologie des moteurs a évolué et il est devenu possible d’utiliser du fioul lourd en permanence, y compris au port. La Commission européenne a alors proposé au Conseil et au Parlement européen, en 2002, d’adopter une directive modifiant celle de 1999 afin d’introduire un plafond sur la teneur en soufre du combustible utilisé par les navires.


La directive modificative 2005/33

Cette modification devint effective par la directive 2005/33 du 6 juillet 2005 qui devait être transposée au plus tard le 11 août 2006 et qui a introduit trois nouveaux articles 4 bis, 4 ter et 4 quater dans la directive de 1999 :
- L’article 4 bis a fixé une teneur maximale en soufre de 1,5% pour les combustibles marins utilisés dans les ZCE de la mer Baltique et de la mer du Nord/Manche ainsi que, en dehors de ces ZCE, par les navires à passagers assurant des services réguliers à destination ou en provenance des ports de l’UE quand ils sont dans les eaux sous souveraineté ou juridiction des Etats membres (§ 4). Cette teneur maximale de 1,5% était en fait celle qui a été en vigueur pour les ZCE jusqu’à la date du 30 juin 2010 en vertu de l’annexe VI de la convention MARPOL.

Concrètement, cet article 4 bis n’a introduit une norme plus stricte par rapport à celle de l’OMI que pour les navires à passagers assurant des services réguliers au sud du parallèle 48° 30’ N, ce qui concerne presqu’exclusivement la Méditerranée. Pour les autres navires de commerce, la norme au sud de ce parallèle est restée, à l’exception des escales dans les ports (cf. ci-dessous article 4 ter), celle figurant à la règle 14 de l’annexe VI de la convention MARPOL, c’est-à-dire 4,5% jusqu’à fin 2011 et ensuite 3,5% jusqu’à fin 2019.

La Cour de justice de l’UE a été amenée à se prononcer, suite à une question préjudicielle, sur la question de l’assimilation des navires de croisière aux navires à passagers (CJUE, 4ème ch., 23 janvier 2014, aff. C-537/11 Mattia Manzi et Compagnia Naviera Orchestra c. Capitaneria di porto di Genova). La Cour a énoncé qu’un navire de croisière est considéré comme effectuant un service régulier « à condition qu’il effectue des croisières, avec ou sans escales, s’achevant dans le port de départ ou dans un autre port, pour autant que ces croisières sont organisées à une fréquence déterminée, à des dates précises et, en principe, à des heures de départ et d’arrivée précises, les intéressés pouvant librement choisir entre les différentes croisières offertes ». Que faut-il entendre par fréquence déterminée, dates précises, ... ? En pratique, cela ne peut recouvrir que des petites croisières côtières effectuées de manière régulière, laissant ainsi de côté les grands navires de croisière qui ont des programmes variés et qui sont pourtant, par leur gigantisme, les navires qui émettent le plus de polluants.

- L’article 4 ter a fixé, avec effet au 1er janvier 2010, une teneur maximale en soufre de 0,1% pour les combustibles marins utilisés par les navires restant à quai plus de deux heures dans les ports de l’UE.

- L’article 4 quater correspond à la mise en œuvre, au niveau de l’UE, de la règle 4 de l’annexe VI sur la possibilité d’utiliser, à titre d’essai, des systèmes de réduction des émissions qui ont des effets équivalents.


La directive modificative 2012/33

Cette directive 1999/32 a de nouveau été modifiée, par la directive 2012/33 du 21 novembre 2012 devant être transposée pour le 18 juin 2014 au plus tard. Celle-ci a abaissé la teneur maximale en soufre dans les ZCE à 1% jusqu’au 31 décembre 2014 puis à 0,1% au-delà. En dehors de ces zones, elle est fixée à 3,5% à compter du 18 juin 2014 et 0,5% à compter du 1er janvier 2020. La teneur de 1,5% pour les combustibles utilisés par les navires à passagers assurant des services réguliers en dehors des ZCE n’est pas modifiée.

En fait, cette directive de 2012 a surtout eu pour effet de rendre les règles de l’UE conformes aux normes définies par l’OMI, même avec retard puisque, selon MARPOL, le taux de 1% dans les ZCE était applicable depuis le 1er juillet 2010 et celui de 3,5% en dehors des ZCE l’était depuis le 1er janvier 2012. Toutefois, l’inclusion du taux de 0,5% à partir du 1er janvier 2020 dans cette directive de 2012 a probablement constitué un moyen de pression au sein du MEPC pour que cette date du 1er janvier 2020 soit maintenue, au moment du réexamen d’octobre 2016, comme date d’application de ce taux en vertu de l’annexe VI de MARPOL. Notons aussi que, par une nouvelle rédaction de l’article 4 quater, cette directive reconnaît clairement et non plus seulement à titre d’essai la possibilité d’utiliser des carburants ne respectant pas ces normes si les navires ont à bord un scrubber qui permet de réduire les émissions à un niveau au moins équivalent ; à cet effet, cet article 4 quater se réfère aux lignes directrices adoptées par l’OMI et il y est ajouté que les eaux de lavage issues de ces systèmes d’épuration ne doivent pas être rejetées en mer s’il n’est pas démontré qu’elles n’ont pas d’incidence négative notable pour la santé et l’environnement (§ 3).


La directive de codification 2016/802

La directive 1999/32 a été récemment abrogée et remplacée par la directive 2016/802 du 11 mai 2016. Il s’agit en fait d’une simple codification à droit constant qui n’en change pas la teneur.


Conclusion

Cette réglementation de l’UE sur les émissions des oxydes de soufre ne diverge finalement de celle adoptée par l’OMI que sur une application plus rigoureuse pour les navires à passagers et pour les navires au moment où ils sont à quai. D’un point de vue réglementaire, elle conforte la fracture entre le nord et le sud de l’Europe qui passe par la latitude 48° 30’ N.


IV. Une évolution trop lente pour faire face aux défis actuels

Il est indéniable que la pollution atmosphérique causée par les navires est devenue une question dont on se préoccupe maintenant activement dans les diverses instances compétentes, que ce soit au niveau international ou de l’UE. Les résultats de la dernière session du MEPC en octobre 2016 le montrent, avec par exemple à la fois la désignation des zones de la mer Baltique et de la mer du Nord/Manche en tant que ZCE pour les oxydes d’azote et le maintien de la date du 1er janvier 2020 pour le passage à 0,5% de la teneur en soufre des carburants dans les zones hors ZCE. Cela dit, il n’est pas sûr que ces mesures soient à la hauteur des enjeux.


La dialectique universalisme — unilatéralisme
L’UE, sur proposition de la Commission européenne, a été prompte à se saisir de nombreuses questions du domaine des transports qui est un domaine de compétence partagée de l’UE ; il en est de même pour l’environnement. Les sujets sur lesquels l’UE a légiféré deviennent, à partir du moment où elle a adopté un instrument législatif, de sa compétence exclusive. Or, sur la question de la pollution atmosphérique, elle donne l’impression d’y aller à petits pas. Elle se limite à reproduire la réglementation adoptée dans le cadre de l’OMI en l’améliorant quelque peu mais en gardant cette ligne de fracture de la latitude 48° 30’ N. Elle agit de manière contraire à l’esprit des traités qui veut que les règles applicables dans l’ensemble de l’UE soient en général les mêmes. Des adaptations locales justifiées sont bien entendu possibles mais ici, il s’agit d’autre chose ; en conservant cette ligne de fracture, l’UE instaure concrètement une Europe du Nord et une Europe du Sud.

L’UE doit certes tenir compte de l’existence de l’OMI. Mais on aurait pu s’attendre à ce qu’elle promeuve dans ce cadre international la désignation de zones qui ne créent pas cette division à l’intérieur de l’UE. Cela n’a pas été le cas. Pourquoi, en Atlantique, la zone de contrôle des émissions qui s’arrête à la latitude 48° 30’ n’a-t-elle pas été prolongée jusqu’au détroit de Gibraltar ? Si les trois États membres concernés (France, Espagne et Portugal) l’avaient proposé, il aurait été peu probable que cela soit refusé dans le cadre de l’OMI (par comparaison, les zones d’Amérique s’arrêtent à la limite avec les eaux du Mexique, ce qui ne correspond pas à une limite de nature géographique). Même, pour ce qui concerne particulièrement la France, pourquoi celle-ci n’a-t-elle pas demandé à ce que cette zone aille au moins jusqu’à Hendaye au lieu de s’arrêter à la latitude 48° 30’ N ?

Pour la Méditerranée, une proposition recueillant le consensus de l’ensemble des États du pourtour méditerranéen serait très difficile à recueillir étant donné la diversité politique et économique des États. Mais rien n’empêche l’UE d’agir afin qu’une zone de contrôle soit instituée dans les eaux côtières des États membres. Si elle ne le fait pas, il faut peut-être y voir le fait que deux États membres, Chypre et Malte, sont des pavillons de libre immatriculation et qu’un troisième, la Grèce, qui a un secteur armatorial très spécifique dont la grande majorité des navires sont également sous pavillon de libre immatriculation, a une influence politique énorme dans son pays. Il en résulte que ces trois pays ont tendance à freiner, au sein de l’UE, l’adoption de règles plus strictes.

D’autre part, rien n’empêcherait l’UE d’agir de manière unilatérale si elle estimait que cela n’avançait pas assez vite au sein de l’OMI. La situation avec cette annexe VI de MARPOL rappelle ce qui s’est passé il y a maintenant plus de 25 ans avec les règles de construction des pétroliers figurant à l’annexe I. Suite au naufrage de l’Exxon Valdez sur les côtes de l’Alaska en mars 1989, les États-Unis ont, peu après, avec l’Oil Pollution Act du 18 août 1990, adopté de manière unilatérale des règles imposant aux pétroliers opérant dans leurs eaux d’être à double coque. Cette réglementation unilatérale a d’abord été mal accueillie au sein de l’OMI. Les États européens et le Japon y étaient opposés et ont même proposé des solutions alternatives, avec un concept de pétrolier à pont intermédiaire. Mais l’Oil Pollution Act adopté par les États-Unis a constitué un moyen de pression tellement important que cela a obligé la communauté internationale à intégrer dans la convention MARPOL un amendement reprenant cette obligation de double coque associée à un retrait progressif des navires existants (amendement adopté par la résolution MEPC 52(32) du 6 mars 1992). Cette nouvelle règle prévoyait toutefois que des méthodes de conception et de construction alternatives étaient acceptables à condition qu’elles assurent le même degré de protection mais les États-Unis ont fait savoir, à la 35ème réunion du comité, en mars 1994, qu’ils ne considéreraient pas comme équivalente une construction selon le concept de pont intermédiaire présenté par l’UE et le Japon et que des navires construits selon ce concept ne seraient pas admis dans leurs eaux. Quelques années plus tard, l’exigence d’avoir des navires double coque est devenue une chose tout à fait acceptée et cela n’a pas ralenti la croissance du commerce international.

De la même manière, étant donné le poids économique de l’UE, si celle-ci avait la volonté d’agir de manière uniforme pour l’ensemble des eaux côtières des États membres, elle pourrait certainement faire respecter des critères plus rigoureux. L’UE et ses États membres ne devraient pas se réfugier derrière l’OMI pour justifier que les règles sur les émissions de polluants par les navires ne peuvent pas être renforcées de manière stricte. S’en remettre aux règles adoptées dans le cadre de l’OMI a pour conséquence que les émissions provenant du trafic maritime international ne peuvent pas être prises en compte par les programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique prévus par la directive 2001/81 du 23 octobre 2001.

Il est toujours possible d’agir de manière unilatérale et c’est d’ailleurs ce qui fait évoluer le droit international. Par exemple, dans le domaine ici en question, la Chine a avancé de plusieurs années la date de mise en œuvre du taux de 0,5% de soufre dans les carburants pour plusieurs zones de son littoral alors qu’aucune ZCE n’a été établie sur le littoral chinois dans le cadre de l’OMI. Même une entité infra-étatique peut agir de cette manière si elle en a juridiquement la capacité. Tel est le cas de la Californie qui a édicté dans sa zone côtière de 24 NM des règles plus strictes que les règles fédérales américaines pour la mise en œuvre des règles applicables aux ZCE d’Amérique du Nord pour les NOx et SOx ; par exemple, elle n’autorise pour le moment l’utilisation de scrubbers que sous réserve d’autorisation préalable délivrée de manière très stricte seulement dans un but d’expérimentation ou de recherche.

L’adoption de règles plus rigoureuses n’est évidemment pas sans impact économique. Diverses associations d’armateurs ont fait part des difficultés qui pourraient se présenter pour que les navires s’approvisionnent en carburant répondant aux normes. Cela est certes possible mais ne peut constituer un motif pour les autorités de tarder à agir vigoureusement au vu des conséquences de cette pollution sur la santé et sur l’environnement. D’ailleurs, différents opérateurs du secteur s’y préparent. Les professionnels du soutage ont exposé comment ils interprètent les dispositions régissant les contrôles auxquels sont soumis les navires et on peut en déduire que la période qui est devant eux est une période d’adaptation, ce qui est un élément ordinaire de la vie économique.


La question du contrôle
Pour terminer, quelques mots sur les opérations de contrôle qui sont menées par les autorités pour s’assurer que les règles en vigueur sont respectées. Il y a peu d’informations publiques sur le sujet. On trouve par exemple des guides sur la manière de faire les contrôles. En revanche, il y a peu d’informations sur les contrôles réalisés, que ce soit sur la base de l’annexe VI de MARPOL ou de la directive 1999/32.

Cela signifierait-il qu’il y a peu de contrôles sur ces émissions ? Il est permis de le penser à la lecture d’un rapport très récent de l’OCDE. Selon celui-ci, il y aurait seulement quelques cas connus d’infractions qui auraient été poursuivies, en Norvège et au Danemark. Dans ces conditions, il est plus intéressant financièrement pour un armateur de ne pas respecter les règles étant donné le très faible risque d’être pris en infraction.

Cette situation est confirmée de manière indirecte par la décision prise par les États membres du mémorandum de Paris sur le contrôle par l’État du port de procéder en 2018 à une Concentrated Inspection Campaign sur la mise en œuvre de l’annexe VI de MARPOL. Dans ce but, en France, une note technique ministérielle du 21 mars 2017 met l’accent sur l’utilisation de drones équipés de senseurs pour détecter la pollution atmosphérique.

Tout cela montre que des moyens, humains et techniques, se mettent progressivement en place pour effectuer les contrôles nécessaires. L’adoption de normes strictes et la mise en œuvre de tels moyens sont nécessaires pour prévenir cette pollution atmosphérique.

 

 

 

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