Dossier

 

La pollution de l’air par les navires : la fracture atmosphérique de la latitude 48° 30’ en Atlantique Nord-Est (I)


Michel MORIN
Docteur en droit, Consultant – Chercheur associé au CDM O


Dans les eaux côtières, notamment à l’approche des ports, ainsi que dans les villes portuaires, les émissions des navires représentent une part non négligeable de la pollution de l’air et ont un impact sur la santé et sur l’environnement (maladies respiratoires, cardiovasculaires, cancers, pluies acides, eutrophisation, etc.). Ces émissions, qui sont constituées d’oxydes d’azote, d’oxydes de soufre et de particules toxiques, proviennent de la combustion des carburants. Selon une étude générale de 2013 synthétisant un ensemble d’études scientifiques réalisées sur le sujet1, en 2000, les émissions d’oxydes d’azote (NOx) en provenance des navires représentaient en Europe environ le tiers de celles d’origine terrestre, en 2010 environ la moitié et il est estimé qu’elles en représenteront environ les deux tiers en 2020 et seront presque équivalentes en 2030. Selon la même étude, les émissions d’oxydes de soufre (SOx) en provenance des navires en représentaient environ le cinquième en 2000, la moitié en 2010, et il est estimé qu’elles seront équivalentes ou en baisse en 2020 et encore en baisse en 2030. Ces estimations comparatives sont toutefois variables selon les études scientifiques auxquelles se réfère cette étude générale, d’une part en raison de la difficulté de quantifier cette pollution et des méthodologies choisies à cet effet et, d’autre part, parce que ces projections ont tenu compte d’une évolution de la réglementation sans évidemment savoir ce qu’elle sera exactement. Notons que les émissions en provenance des navires ont baissé en valeur absolue et vont continuer à baisser mais, parallèlement, les émissions terrestres ont davantage baissé grâce à un renforcement plus rapide des normes des carburants utilisés par les véhicules terrestres. Quoiqu’il en soit des approximations de ces projections, ces émissions sont toujours trop élevées et il est indispensable d’agir afin d’en diminuer la quantité.

Le niveau comparativement élevé des émissions en provenance des navires est dû à la mauvaise qualité des carburants utilisés par rapport à ceux des avions ou des véhicules terrestres. Les navires ont des moteurs ayant un régime lent qui permet l’utilisation des produits résiduels du raffinage du pétrole brut mais leur combustion dégage des gaz et des particules toxiques pour la santé dans des proportions beaucoup plus importantes que les produits issus du raffinage. 87% du carburant utilisé par la marine marchande était en 2010 du Heavy Fuel Oil (HFO), c’est-à-dire le fioul lourd qui est un produit résiduel du raffinage et doit être soumis à un processus de réchauffage pour être utilisé comme carburant ; ce HFO a une forte teneur en soufre. Le pourcentage de 13% restant est du Marine Gas Oil/Marine Diesel Oil (MGO/MDO), c’est-à-dire le gas-oil marine ou le diesel marine qui sont l’un et l’autre le résultat de la distillation à l’issue du raffinage ; le diesel marine contient un peu de fioul lourd mais en faible quantité et il n’est pas nécessaire de le réchauffer pour l’utiliser comme carburant.

Les règles qui encadrent ces émissions sont élaborées par l’Organisation maritime internationale (OMI). Plus précisément, c’est le comité de la protection du milieu marin (CPMM, plus connu sous son acronyme anglais MEPC) qui en est chargé. Le sujet y a été traité à partir de 1990 à la suite de la présentation par la Norvège de documents montrant que les émissions d’oxydes de soufre et d’azote causées par les navires étaient loin d’être négligeables (c’était l’époque où l’on parlait du phénomène des pluies acides en Europe du Nord, notamment en Scandinavie, et de leurs effets sur les forêts de conifères). En 1991, l’Assemblée de l’OMI a adopté une résolution invitant ce comité à élaborer une nouvelle annexe à la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, dite convention MARPOL, qui avait été adoptée en 1973 et comprenait à l’origine, outre la partie principale qui est relativement courte, cinq annexes de nature technique. Cette nouvelle annexe sur la prévention de la pollution de l’atmosphère (annexe VI) a été adoptée en 1997 au moyen d’un protocole qui est entré en vigueur le 19 mai 2005 après ratification, selon la condition figurant dans ce protocole, par quinze États dont les flottes marchandes représentaient au moins 50% de la flotte mondiale des navires de commerce.

Pour introduire notre propos, nous commencerons par faire une présentation générale de cette annexe VI (I). Puis nous décrirons les règles relatives aux émissions d’oxydes de soufre et d’azote adoptées dans le cadre de l’OMI, en observant notamment que ces règles créent une fracture en Europe au niveau de la latitude 48° 30’ N (II). Nous montrerons ensuite que l’UE, par son action spécifique de nature unilatérale, ne fait en réalité que renforcer cette fracture (III). Enfin, nous terminerons par une partie conclusive où nous ferons le constat que l’évolution de la situation à l’égard de cette pollution nous apparaît trop lente pour faire face aux défis actuels (IV).


I. Présentation générale de l’annexe VI de la convention MARPOL

Cette annexe VI, intitulée « Règles relatives à la prévention de la pollution par les hydrocarbures », est entrée en vigueur le 19 mai 2005 ; elle a été entièrement refondue par un amendement adopté par la résolution MEPC 176(58) du 10 octobre 2008 et entré en vigueur le 1er juillet 2010. Divers autres amendements, modifiant ou complétant cette annexe VI, ont été ensuite régulièrement adoptés. L’ensemble de ces amendements, y compris celui de 2008, a été adopté par la procédure dite d’acceptation tacite, inscrite dans la partie principale de la convention (article 16, 2°, point f). Selon celle-ci, un amendement est adopté par le MEPC et est ensuite considéré comme ayant été accepté à l’expiration d’un délai d’au moins dix mois, à moins qu’une objection ne soit communiquée à l’OMI par au moins un tiers des Parties ou par des Parties représentant 50% de la flotte mondiale ; en réalité, une situation d’objection de ce genre ne se produit pas parce que les amendements adoptés de la sorte le sont par consensus au cours des réunions de ce comité. Cette procédure, qui évite la procédure ordinaire de ratification des accords internationaux, permet une adaptation rapide de ces annexes en fonction de l’évolution des techniques ou de l’expression d’une volonté politique partagée de changer les règles en cause.

Comme pour les autres annexes, les dispositions de cette annexe VI sont contenues dans des « règles » qui, dans le cas présent, sont au nombre de 25, auxquelles s’ajoutent 8 « appendices ». Ces règles sont réparties en cinq chapitres :

- Chapitre 1, intitulé Généralités (règles 1 à 4) : il indique quels sont les navires auxquels s’applique cette annexe VI, il donne les définitions de divers termes et expressions qui y sont utilisés, il précise diverses choses comme, entre autres, l’exemption d’application quand une émission fait suite à une avarie à condition que toutes les précautions raisonnables aient été prises et il autorise les Parties à mettre en place à bord des navires des systèmes de réduction des émissions ayant des effets équivalents à ceux requis par cette annexe VI ;

- Chapitre 2, intitulé Visites, délivrance des certificats et mesures de contrôle (règles 5 à 11) : il donne la liste des visites réglementaires auxquelles sont soumis les navires avant que ne leur soient délivrés ou renouvelés les certificats attestant que les règles de cette annexe VI sont respectées, il prévoit que ces navires peuvent être soumis à une inspection pour vérifier l’application de ces règles dans le cadre du contrôle par l’État du port et aussi que les Parties doivent coopérer à la recherche des infractions ;

-Chapitre 3, intitulé Prescriptions relatives au contrôle des émissions provenant des navires (règles 12 à 18) : il détaille les diverses prescriptions auxquelles sont soumis les navires pour prévenir la pollution, il décrit successivement les règles applicables pour la prévention des émissions de substances qui appauvrissent la couche d’ozone (règle 12), des émissions d’oxydes d’azote (règle 13), d’oxydes de soufre et particules (règle 14), de composés organiques volatils (règle 15) ainsi que celles applicables à l’incinération à bord (règle 16), il mentionne aussi l’obligation pour les Parties d’assurer la mise en place dans les ports d’installation de réception pour les substances qui appauvrissent la couche d’ozone quand elles sont enlevées des navires ou pour la réception des résidus de l’épuration des gaz d’échappement (règle 17) ; il se termine par la règle 18 traitant de l’obligation pour les Parties de faire ce qui leur est raisonnablement possible pour promouvoir la disponibilité de carburant qui répond aux critères de l’annexe VI en fonction des zones où le navire navigue ;

- Chapitre 4, intitulé Règles relatives au rendement énergétique des navires (règles 19 à 23) : il a été créé par la résolution MEPC 203(62) adoptée le 15 juillet 2011 et entrée en vigueur le 1er janvier 2013 ; son objectif est d’améliorer le rendement énergétique par l’imposition de normes de performance technique et, à cet effet, les navires doivent avoir à bord un « plan de gestion du rendement énergétique » ;

- Chapitre 5, intitulé Vérification du respect des dispositions de cette annexe (règles 24 et 25) : il a été créé par la résolution MEPC 247(66), adoptée le 4 avril 2014 et entrée en vigueur le 1er janvier 2016, il renvoie pour cette vérification à deux instruments de soft law, le code d’application des instruments de l’OMI et le document-cadre et procédures pour le programme d’audit qui ont été adoptés par l’Assemblée de l’OMI en 2013 par les résolutions A. 1070(28) et 1067(28).


Cette présentation générale de l’annexe VI de la convention MARPOL montre qu’elle constitue un cadre complet et cohérent pour prévenir la pollution de l’air par les émissions en provenance des navires. Des règles appropriées sont définies pour limiter ces émissions, les Etats du port doivent s’efforcer de rendre disponible dans leurs ports un carburant permettant de répondre aux critères de cette annexe, les navires doivent détenir des certificats démontrant qu’ils sont en mesure de respecter les règles en question et ils doivent avoir à bord des documents montrant qu’ils les respectent effectivement (par exemple document mentionnant les opérations de changement de carburant, note de livraison des soutes), etc. Malgré cet encadrement qui apparaît répondre aux exigences d’une réduction de ces émissions, cette pollution est toujours trop importante. C’est donc soit que les normes ne sont pas assez strictes, soit que ces normes ne sont pas respectées, soit une combinaison de ces deux causes.
Dans le présent article, nous allons nous limiter à parler des émissions d’oxydes d’azote et d’oxydes de soufre (règles 13 et 14) qui ont un effet direct sur la santé et l’environnement et qui forment à elles deux un sujet spécifique.

 

Les autres émissions polluantes seront juste succinctement évoquées ici :
- la question des émissions de substances qui appauvrissent la couche d’ozone (l’ozone stratosphérique), visées à la règle 12, est liée à la problématique générale traitée par le protocole de Montréal à la convention de Vienne sur la protection de la couche d’ozone ; les installations contenant des halons et des chlorofluorocarbones (CFC) ont été interdites dès l’entrée en vigueur de cette annexe VI en 2005 et celles contenant des hydrochlorofluorocarbones (HFC) le seront à partir du 1er janvier 2020 sur les navires construits à partir de cette date ;
- la règle 15 sur les composés organiques volatils est très spécifique puisqu’elle s’applique uniquement aux navires-citernes et aux transporteurs de gaz dans les ports ou terminaux où des systèmes de contrôle de ces composés sont exigés ;
- la règle 16 énonce qu’il est interdit de procéder à l’incinération de certains produits ou substances à bord (par exemple, PCB ou ordures telles que celles-ci sont définies à l’annexe V de cette convention MARPOL dans le cas où elles contiennent plus que des traces de métaux lourds) ; l’incinérateur doit être conçu de manière à satisfaire à certaines normes de fonctionnement décrites à l’appendice IV de cette annexe VI ;
- nous n’évoquerons pas non plus la question des gaz à effet de serre qui est traitée au chapitre 4 sur le rendement énergétique des moteurs et qui, à elle seule, justifierait un article spécifique.

Les deux règles 13 et 14 sont structurées sur un même principe. Il y a des critères à portée universelle s’appliquant pour les émissions de NOx et SOx et, dans certaines zones, dites « zones de contrôle des émissions » (ci-après ZCE, ou ECA en anglais pour emission control area), ces critères sont plus stricts. Une ZCE est définie comme étant « une zone dans laquelle il est nécessaire d’adopter des mesures obligatoires particulières ... pour prévenir les effets préjudiciables sur la santé de l’homme et l’environnement ... » (règle 2.8). Les ZCE sont adoptées par voie d’amendement aux règles 13 et 14 sur la base des critères et de la procédure qui figurent à l’appendice III de cette annexe VI. La proposition de désignation d’une zone ne peut être faite que par un État Partie de l’OMI, tout en sachant que plusieurs Parties qui ont des intérêts communs dans une zone donnée peuvent formuler une proposition coordonnée. Une proposition de désignation doit notamment comprendre une évaluation qui montre que les émissions provenant des navires exploités dans la zone proposée ont des effets sur la santé et l’environnement. Des renseignements doivent être fournis sur les conditions météorologiques de la zone proposée, sur la nature du trafic maritime, sur les mesures de contrôle que la ou les Parties qui font la proposition ont prises pour remédier aux émissions de NOx et SOx provenant de sources à terre et de celles envisagées en application des règles 13 et 14, sur les coûts relatifs des mesures visant à réduire les émissions provenant des navires par rapport à ceux des mesures de contrôle à terre. L’existence de ces ZCE nous amène à parler du parallèle 48° 30’ qui, dans le Nord-Est de l’Atlantique, passe approximativement à 10 km au nord de Brest.

 

II. La fracture de la latitude 48° 30’ en Atlantique Nord-Est instituée par l’annexe VI

Il nous paraît plus intéressant, au regard de la chronologie de l’évolution de ces règles, de parler d’abord de la règle 14 concernant les oxydes de soufre et ensuite de la règle 13 concernant les oxydes d’azote.


1. Les règles relatives aux émissions d’oxydes de soufre (SOx)
Cette règle 14 est basée sur le critère de la concentration maximale en soufre que doit contenir le carburant utilisé par le navire. Bien que cette règle soit intitulée « Oxydes de soufre et particules », il n’y a pas de critère à respecter pour les particules émises au cours de la combustion du carburant ; à l’exception de son intitulé, le terme même de « particules » n’est mentionné nulle part ailleurs dans cette règle ou dans une autre.

La règle 14 prévoyait à l’origine que la teneur en soufre ne devait pas dépasser 4,5%, taux applicable jusqu’au 31 décembre 2011, puis 3,5% après cette date et 0,5% à partir du 1er janvier 2020. Toutefois, pour ce taux de 0,5%, cette règle contenait une clause prévoyant un réexamen au plus tard en 2018 afin d’évaluer s’il y aurait suffisamment de combustible disponible satisfaisant à la norme exigée à la date du 1er janvier 2020 ; si ce n’était pas le cas, il était prévu que l’entrée en vigueur serait reportée au 1er janvier 2025. Ce réexamen a déjà eu lieu et s’est conclu, à la 70ème réunion du MEPC en octobre 2016, par l’adoption de la résolution MEPC 280(70) maintenant la date du 1er janvier 2020. L’accord a été obtenu à l’issue de débats intenses après que des associations d’armateurs aient fait état d’éventuels problèmes d’approvisionnement en carburant répondant à cette nouvelle norme.

Dans les ZCE, la teneur maximale en soufre était fixée à 1,50% jusqu’au 30 juin 2010. Elle est ensuite passée à 1% puis à 0,1% à partir du 1er janvier 2015.

Cela étant, conformément à la règle 4 qui autorise les Parties à mettre en place à bord des navires des systèmes de réduction des émissions ayant des effets équivalents à ceux prescrits, des systèmes d’épuration des gaz d’échappement, appelés communément scrubbers, ont été installés ou sont en voie d’installation sur un nombre significatif de navires. Selon cette même règle 4, la Partie qui autorise l’utilisation d’un tel dispositif doit se conformer aux directives adoptées par l’OMI en la matière ; ces directives figurent dans des lignes directrices qui ont été adoptées par la résolution MEPC 184(59) du 17 juillet 2009 et remplacées ensuite par celles adoptées par la résolution MEPC 259 (68) du 15 mai 2015. Toutefois, si l’on se réfère à une étude réalisée sur le sujet, ces systèmes ne sont pas sans poser de problèmes, notamment en raison des difficultés opérationnelles de ces installations qui nécessitent la présence d’un personnel spécialement qualifié pour leur conduite. De plus, on peut douter de la pertinence de cette solution comme alternative parce que, le plus souvent, les eaux de lavage seront rejetées en mer, ce qui ne fait que déplacer la pollution vers le milieu marin.

              

 

Pour ces oxydes de soufre, c’est en Europe que les premières ZCE ont été instituées. La mer Baltique figurait dans cette annexe VI dès l’origine et a ainsi été soumise à ce régime dès son entrée en vigueur en 2005. Cette désignation de la mer Baltique constituait notamment une réponse aux effets néfastes des pluies acides sur les forêts de conifères d’Europe du Nord.

Par la suite, la ZCE de la mer du Nord a été instituée par la résolution MEPC 132(53) du 22 juillet 2005 qui est entrée en vigueur le 22 novembre 2006. Cette ZCE de la mer du Nord est définie comme étant la zone spéciale instituée par l’annexe V de la même convention MARPOL, annexe V concernant la prévention de la pollution par les ordures des navires. Elle comprend la mer du Nord au sud de la latitude 62° N et à l’est de la longitude 4° Ouest ainsi que la Manche et ses abords à l’est de la longitude 5° Ouest et au nord de la latitude 48° 30’ Nord.

En dehors de l’Europe, deux ZCE, toutes les deux en Amérique, ont été jusqu’à maintenant instituées. La première est la zone de l’Amérique du Nord qui correspond aux zones côtières des États-Unis (dont une sous-zone autour d’Hawaï) et du Canada (y incluant Saint-Pierre-et-Miquelon) et elle s’étend jusqu’à 200 NM au large des côtes ; elle a été instituée par la résolution MEPC 190(60) du 26 mars 2010 et est entrée en vigueur le 1er août 2011. La seconde est la zone maritime des Caraïbes des États-Unis (Porto-Rico et Iles Vierges américaines) qui a été instituée par la résolution MEPC 202(62) du 15 juillet 2011 et qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2013.

Revenons au cas particulier de l’Europe. On constate que les habitants des zones côtières dont ceux de la France, selon qu’ils résident au nord ou au sud de 48° 30’ N, ne sont pas soumis à la même intensité d’émissions polluantes de la part des navires. Pourquoi une différence de traitement de ce genre entre le nord et le sud de l’Europe et, en France, entre d’une part les riverains de la Manche et d’autre part les riverains du golfe de Gascogne (Brest inclus) et de la Méditerranée ?

Si l’on se reporte aux critères de désignation de ces zones, cela voudrait-il dire que les effets sur la santé et l’environnement seraient moindres au sud qu’au nord ? Nous nous permettons d’en douter. Certes, les plus grands ports de commerce sont dans le nord de l’Europe (Rotterdam, Hambourg, Anvers) ce qui justifie l’existence des ZCE de la Baltique et de la mer du Nord/Manche, mais des ports importants existent aussi dans le sud (Marseille, Algésiras). En outre, en Méditerranée, il faut y ajouter le trafic des navires de croisière et celui des navires à passagers vers les îles. N’y aurait-il, dans le monde, de zones méritant d’être désignées comme zones de contrôle des émissions qu’en Europe du Nord, Amérique du Nord et pour deux îles bien précises des Caraïbes ?.

Les caractéristiques de ces ZCE montrent implicitement que leur désignation est avant tout un acte de nature politique adopté à l’initiative des États qui en font la proposition à l’OMI. Pourquoi, en Europe, cette ligne séparative du parallèle 48° 30’ ? Pourquoi cette fracture entre le nord et le sud ? La France, en étant traversée par cette ligne, semble avoir eu une position passive, se rangeant à la position des pays du nord pour la Manche et à celle des pays du sud pour le golfe de Gascogne et la Méditerranée (comment croire que les risques de pollution par les émissions de navire seraient moins élevés à Marseille qu’au Havre ? ... ).

2. Les règles relatives aux émissions d’oxydes d’azote (NOx)
La règle 13 définit trois niveaux de limite des émissions d’oxydes d’azote en fonction de la date de construction du navire et du régime nominal du moteur (c’est-à-dire le régime où la puissance du moteur est au maximum). Le respect de ces niveaux est assuré par des critères obligatoires de conception et de conduite des moteurs qui figurent dans le « Code technique sur les NOx », document technique de plus de 60 pages prévu par cette règle 13 et adopté en 2008. Ce code a établi des procédures pour la mise à l’essai, l’inspection et la certification des moteurs. Il en a également établi pour démontrer le respect des limites d’émissions de NOx à bord ; il est par exemple prévu de faire des visites annuelles afin de vérifier que les réglages et les valeurs de fonctionnement ne s’écartent pas des spécifications figurant dans le dossier technique du moteur.


Ces trois niveaux de limite d’émissions sont numérotés de I à III :
- le niveau I s’applique aux navires construits de 2000 à 2010, il s’applique aussi aux navires construits de 1990 à 1999 sous certaines conditions ;

- le niveau II s’applique aux navires construits à partir du 1er janvier 2011, il permet une réduction des émissions de NOx d’environ 15 à 20% par rapport au niveau I ; celle-ci peut être obtenue la plupart du temps par un ajustement des paramètres de combustion des moteurs existants ;

- le niveau III s’applique aux navires construits après le 1er janvier 2016 quand ils naviguent dans les eaux des ZCE existant à cette date pour les NOx, il permet une réduction des émissions d’environ 80% par rapport au niveau I et nécessite la mise en œuvre de technologies spécifiques comme l’installation d’un convertisseur catalytique ou la modification de la combustion ou la recirculation des gaz d’échappement ; une autre solution est aussi de changer de carburant pour passer au gaz naturel liquéfié ou au méthanol, ce qu’ont commencé à faire certains armateurs.


Deux ZCE ont été jusqu’à maintenant instituées pour les NOx et elles sont toutes les deux en Amérique. Ces zones sont les mêmes que celles instituées pour les SOx et elles l’ont été par les mêmes résolutions MEPC 190 (60) et 202 (62). Toutefois, bien que ces résolutions soient entrées en vigueur respectivement en 2011 et 2013, conformément à ce qui était prévu dans le préambule de la règle 13, leur application n’est devenue effective que pour les navires construits à la date du 1er janvier 2016 ou après.

Deux autres ZCE sont en voie d’être instituées et concernent les mêmes zones géographiques que les ZCE instituées en Europe pour les émissions de SOx. Les travaux préparatoires pour leur désignation se sont terminés à la 70ème réunion du MEPC d’octobre 2016 et l’adoption officielle est prévue pour la 71ème réunion programmée pour juillet 2017. Ces deux ZCE sont celle de la mer Baltique et celle de la mer du Nord qui inclut de la même manière la Manche jusqu’au parallèle 48° 30’ N . L’amendement instituant ces deux zones de contrôle devrait entrer en vigueur fin 2018 ou début 2019. Mais cela ne veut pas dire que les émissions de NOx vont immédiatement diminuer. En effet, selon le projet d’amendement, les normes du niveau III ne seront applicables qu’aux navires considérés comme construits à partir du 1er janvier 2021.

 

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