DOSSIER

 

Les réfugiés en mer : droit des réfugiés ou droit de la mer ? (I)


Colloque Angers, Faculté de Droit, 30 avril 2018

 

Patrick CHAUMETTE

Professeur, CDMO, université de Nantes

Le lundi 30 avril, à 14H, s’ouvrait à Angers, le concours de procès simulé en Droit International Charles Rousseau, organise par nos collègues les professeures Bérangère TAXIL, spécialiste du droit des réfugiés notamment , et Alina MIRON, spécialiste du droit de la mer notamment. Il s’agit du 15 colloque annuel en ouverture du Concours Charles Rousseau, organisé par le Réseau Francophone de Droit Internationale (RFDI - http://www.rfdi.net/). Les thématiques choisies pour le colloque visent à fixer le cadre juridique du secours des réfugiés en mer, ce qui n’exclut pas d'en souligner les lacunes. La participation du TIDM au développement progressif du droit de la mer, et ce, en dépit des limites à sa compétence, fait partie intégrante de la réflexion sur les possibilités de protection des droits des réfugiés en mer.

Les thématiques proposées lors de ce colloque sont en lien direct avec les questions soulevées par le cas pratique sur lequel les étudiants se penchent depuis le mois septembre 2017. L’affaire, qui s’intitule Certaines questions liées à l’interception du navire Palala en mer du Lambertin (Tamalu et Saumuré c. Takaramé), est portée devant le Tribunal International du Droit de la Mer (TIDM). Cette juridiction créée par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) reste mal connue. Compte-tenu de l’enrichissement constant du corpus du droit de la mer et de l’enracinement du règlement juridictionnel sous l’égide de la CNUDM, il était temps que les participants aient de nouveau l’occasion de réfléchir à ces développements. Le cas pratique incite par ailleurs les étudiants à explorer les terrains mouvants de la lex ferenda, puisque la problématique centrale porte sur le devoir de secours en mer, en cas de péril pour une embarcation transportant des réfugiés. Le droit matériel n’étant pas certain et la compétence juridictionnelle n’étant pas acquise, les étudiants sont appelés à faire un usage imaginatif, mais rigoureux, des solutions esquissées dans la jurisprudence existante. Le concours de plaidoiries regroupait 22 équipes venues d'Aix-Marseille université, du collège universitaire français de Moscou, de l’Institut universitaire d’Abidjan, de l’université catholique de Louvain, de l’université protestante du Congo, de l’université fédérale de Minas Gerais, de l’université Laval à Québec, de l’université d’Ottawa (section de common law), de l’université Libre de Bruxelles, de Vrije Universiteit Brussel, des universités de Potsdam, du Maine (Le Mans), d’Angers, de Bretagne Occidentale, de Bucarest, de Cergy-Pontoise, de Lille 2, de Paris 2 Panthéon-Assas, de Poitiers, de Sherbrooke (Québec), de Strasbourg, de Toulouse 1 Capitole.

A la suite de l’allocation de bienvenue et de l’introduction générale dÕAlina MIRON et de Bérangère TAXIL, Stéphane BROC'H, officier marine marchande, responsable du bureau de Nantes de l’association SOS Méditerranée de Nantes, embarqué sur le navire Aquarius, a présenté son témoignage, ses expériences.

 

L’obligation de secours en mer.

Kiara NERI, maîtresse de conférences à l’université Jean Moulin Lyon III, a introduit l’obligation de secours en mer dans son cadre juridique international. Les populations littorales se sont fréquemment enrichies des débris et marchandises revus à la côte à la suite d'un naufrage. Les naufragés étaient victimes d’une punition divine, souvent dépouillés et achevés. Une Ordonnance de Louis IX de 1221 assure une protection royale aux naufragés. Les lois de Westcapelle ont inspiré les règles de Wisby ; les Rôles d'Oléron prévoient des sanctions contre les assassins de naufragés. La bulle papale d’Alexandre III au XIIème siècle, In Coena Domini, puis celle de Pie V imposent de secourir les naufragés, sous peine d’excommunication.

L’ordonnance royale de la marine de 1681 a essayé de refréner l’ardeur des naufrageurs en accentuant la répression par la peine de mort et par son article 11 impose une obligation de sauvetage. Le décret du 21 août 1790 impose un devoir d’assistance aux navires de guerre. La convention internationale de 1910 et la loi du 29 avril 1916 ont clairement affirmé l’assistance aux personnes, comme le Merchant Shipping Act de 1949 (art. 22). De nos jours, l’obligation de secours en mer est prévue par la Convention SOLAS de l’Organisation Maritime Internationale (OMI), la Convention SAR Search and Rescue de Hambourg de 1979, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 (CNUDM, art. 98).

La Convention SAR de 1979 imposait des obligations considérables aux Parties, comme la mise en place des installations à terre requises, et n'a donc pas été ratifiée par autant de pays que d'autres traités. Tout aussi important était le fait que nombre d'États côtiers du monde n'avaient pas accepté la Convention et les obligations qu'elle imposait. Il a été généralement convenu que le petit nombre d'adhésions et la lenteur de sa mise en œuvre étaient dus à des problèmes relevant de la Convention SAR elle-même, et que la meilleure façon d'y remédier consistait à la modifier. Une Annexe révisée de la Convention SAR, adoptée en mai 1998, est entrée en vigueur en janvier 2000. L'Annexe technique révisée de la Convention SAR apporte des précisions sur les responsabilités des gouvernements et insiste davantage sur l'aspect régional et la coordination entre les opérations SAR maritimes et les opérations SAR aéronautiques. La Convention SAR a été amendée en 2004, comprenant diverses adjonctions, au chapitre 2 (Organisation et coordination), d'un nouveau paragraphe relatif à la définition des personnes en détresse, au chapitre 3 (Coopération entre États), de nouveaux paragraphes relatifs à l'assistance à prêter au capitaine pour débarquer en lieu sûr les personnes secourues en mer; et au chapitre 4 (Procédures de mise en œuvre), d'un nouveau paragraphe relatif aux centres de coordination de sauvetage entreprenant le processus d'identification des lieux les plus appropriés pour débarquer les personnes trouvées en détresse en mer. Parallèlement à la révision de la Convention SAR, l'OMI et l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) ont conjointement élaboré et publié le Manuel international de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (Manuel IAMSAR), en trois volumes, portant sur l'organisation et la gestion, la coordination des missions et les moyens mobiles, respectivement.

Ces amendements sont consécutifs à l’errance du ferry norvégien Tampa, en août 2001, refusé par l’Australie, avec 438 personnes en détresse à bord ; le 4 septembre 2001, les passagers ont été transbordés d’autorité par l’armée australienne, à destination de la Papouasie, sur l’île de Nauru. Malte n'a pas ratifié ces amendements de 2004 et est le seul État dans cette situation sur les 111 États parties à la convention SAR. Le paragraphe 3.1.9 lui aurait imposé de débarquer sur son territoire les personnes secourues dans sa zone SAR, qui est assez vaste ; Malte ne souhaite pas assurer l’accueil approprié des migrants et le traitement des demandes d’asile des réfugiés. La Libye n’avait pas jusque là établi ni sa zone SAR, ni son centre de coordination des secours (MRCC). L'Etat du pavillon a des obligations, qu’il impose également au capitaine des navires battant son pavillon. L'Etat côtier, doté d’une zone SAR, zone maritime de recherche et de sauvetage (SRR, doit se doter d'un centre de coordination des secours (MRCC). Il convient de s’interroger sur la notion de personne en mer en péril ou en détresse. Ces personnes sauvées doivent être débarquées dans un lieu sûr, dans un délai raisonnable5. L’article L. 5262-6 du code des Transports reprend l’obligation du capitaine de navire. L’article 223-6 du code pénal incrimine la non-assistance à personne en danger. Il n’existe pas d’obligation de débarquement dans un lieu sûr du territoire de l'État de la zone SAR.

Il faut croiser le droit international et national du sauvetage en mer avec le droit international des réfugiés, le droit international des Droits de l’Homme, le principe du non-refoulement. Il convient de ne pas confondre zone SAR et eaux territoriales de l'État côtier, ce que semblent faire les nouveaux garde-côtes, garde-frontières libyens. Le droit d’être secouru en mer est susceptible d’engager la responsabilité des États.


L’obligation de non-refoulement.

Marie-Laure BASILIEN-GAINCHE, professeure à l'université Jean Moulin-Lyon III, traite de L’obligation de non-refoulement en mer. La sécurité des migrants est fondée sur le droit à la vie notamment, qui constitue une obligation absolue. Le Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies considère que "les États parties sont tenus de respecter et garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et à tous ceux relevant de leur compétence les droits énoncés dans le Pacte", ce qui "signifie qu’un État partie doit respecter et garantir à quiconque se trouve sous son pouvoir ou son contrôle effectif les droits reconnus dans le Pacte même s'il ne se trouve pas sur son territoire". La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) ne reconnaît pas explicitement le devoir des États de porter secours aux personnes en détresse en mer. Mais, en affirmant en son article 2 ¤ 1 que "Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi", elle consacre explicitement le droit à la vie. La Convention de Genève du 28 juillet 1951, complétée en 1967 par le Protocole relatif au statut des réfugiés, constitue le document-clé dans la définition du réfugié, ses droits et les obligations légales des États. Elle prévoit notamment un droit au recours à caractère suspensif. La reconnaissance internationale du droit d’asile conduit logiquement vers un examen individuel de la situation particulière de chaque réfugié, mais elle comporte des exceptions et des incertitudes. La Charte des Droits Fondamentaux de l’Union Européenne (CFDUE) consacre directement et explicitent le droit d’asile : son article 18 dispose que « le droit d’asile est garanti dans le respect des règles de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et du protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés et conformément au traité instituant la Communauté européenne ».

Les États doivent mener des opérations de recherche et de sauvetage, en vertu de leur devoir de prêter assistance à tout navire ou à toute personne en détresse en mer, que pose le paragraphe 2.1.1 du chapitre 2 de la Convention SAR, et que rappelle l’article 9 du règlement 656/2014 du Parlement européen du Conseil du 15 mai 2014, établissant des règles pour la surveillance des frontières maritimes cadre de la coordonnée par Frontex. Ce règlement concerne les mesures de contrôle des frontières et les interventions de secours des migrants, en vertu d’un ordre de présentation qui manifeste l’ordre des priorités affiché et affirmé par les États membres. La qualification des opérations maritimes menées ne relève pas de l’évidence: il n’est pas aisé de savoir s’il s’agit de détections des tentatives de franchissement illégal des frontières ou d’interventions de recherche et de sauvetage de migrants en danger, alors même que les opérations de contrôle peuvent conduire à prêter assistance à des migrants en détresse, et inversement que les opérations de sauvetage peuvent donner lieu à des contrôles des franchissements des frontières. Si la notion de sauvetage paraît aisée à cerner, il n’en est pas de même de celle d’interception, d’autant qu’aucune définition n’en est fournie par le règlement 656/2014. Il convient donc de se rapporter au droit international de la mer dont l’étude met en évidence des zones d’ombre, cette notion se révélant indéterminée d’un point de vue tout à la fois territorial, matériel et personnel. Même si les flux diminuent du fait de la nouvelle politique italienne et des mesures de garde-frontières développées par l’agence européenne Frontex, et semblent se déplacer vers le détroit de Gibraltar, la Méditerranée devient de plus en plus dangereuse.


La criminalisation des migrants en mer.

La criminalisation des migrants en mer est développée par Idil ATAK, professeure adjointe au Department of Criminal Justice and Criminology de Ryerson University à Toronto (Canada), à travers l’exemple des navires Ocean Lady et MV Sun Sea. En octobre 2009, le navire Ocean Lady a réussi à atteindre Victoria, en Colombie-Britannique, avec 76 hommes à bord, d’origine tamoule. Ces personnes ont été détenues par les autorités fédérales, puis relâchées dans l’attente de la décision de la commission de l'immigration et du statut de réfugiés. La plupart vont obtenir le statut de réfugiés, mais quatre hommes ont été accusés d'avoir orchestré le passage clandestin des migrants sri-lankais, dans la mesure où l’équipage du navire les a très rapidement abandonné au large de l’Indonésie, mais que ces personnes ont réussi à naviguer jusqu’au large du Canada, soit 3 mois en mer.

Le navire MV Sun Sea, battant pavillon thaïlandais, intercepté par la marine canadienne avec  490 réfugiés tamouls à son bord le 12 août 2010, qui furent conduits à la base navale d'Esquimalt à Colwood, près de Victoria dans l’île de Vancouver, en Colombie-Britannique. Les autorités craignaient que des membres des Tigres tamouls se trouvent parmi les 492 passagers, dont 63 femmes et 49 enfants, cette organisation étant considérée comme terroriste et bannie par Ottawa et Washington. L’équipage de la frégate HMCS Winnipeg étaient passés à l'action parce que le MV Sun Sea, au large de la Colombie-Britannique, avait changé de cap. Ces personnes vont être séparées, les familles éclatées, mises en détention pendant 6 à 9 mois. La gendarmerie canadienne s’oppose aux demandes de droit d’asile systématiquement. Les autorités considèrent que les Tigres tamouls cherchent à déplacer leurs réseaux au Canada, d’autant que depuis 10 années, le Sri Lanka est l'un des pays dont sont issus le plus grand nombre de réfugiés accueillis au Canada. 18 mois après l’arraisonnement, seulement 14 demandeurs d’asile ont été expulsés vers le Sri Lanka pour des motifs de sécurité impérieuse ; 6 sont encore détenus et aucune poursuite n'a été engagée contre d’éventuels passeurs. L’agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a procédé à des mises en détention prolongées et systématiques, quand la durée moyenne d'un séjour dans un centre de prévention de l'immigration est de 28 jours. La détention des Tamouls du Sun Sea a coûté 22 millions de dollars à l'ASFC, et 900 000 $ à la Commission de l'immigration et du statut du réfugié (CISR), chargée des audiences des demandeurs d'asile, selon des chiffres cités par Delphine NAKACHE.

Le gouvernement de Stephen Harper a annoncé une modification en profondeur la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, avec les projets de loi C-49, puis C-4, puis C-31 en février 2012. Le projet donne au ministre de l'Immigration le pouvoir de désigner les pays sécuritaires pour leurs ressortissants, sans qu'il n'ait besoin de consulter un comité d'experts en droits de la personne, comme le précisait la loi. Les demandeurs d’asile subissent les délais imposés, 21 mois, par les trop nombreuses demandes déposées par des migrants illégaux, selon Jason Kenney, ministre de l'Immigration du Canada. Cette rhétorique est fréquemment utilisée, même de nos jours en France. Les demandeurs du statut de réfugié originaires des pays jugés sécuritaires qui seraient déboutés n'auraient plus le droit de faire appel devant la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Ils pourraient cependant demander une révision judiciaire auprès de la Cour fédérale, mais ils pourraient être déportés avant que le tribunal ne statue sur leur dossier. Les demandeurs originaires des pays désignés devraient en outre attendre un an avant de présenter une demande sur la base de motifs humanitaires. Ils risqueraient entretemps la déportation. Le ministre pourra également obliger les demandeurs de visa à fournir des données biométriques, c'est-à-dire des empreintes digitales et une photo, pour entrer au Canada.

La loi du 28 juin 2012 prévoit notamment une augmentation de l’usage de la détention qui devient automatique lorsqu’un migrant est déclaré "étranger désigné". Parmi les personnes qui font l’objet de cette désignation se trouvent des demandeurs d’asiles et des réfugiés qui, au lieu de recevoir la protection internationale du Canada en vertu notamment de la Convention relative au statut des réfugiés, se retrouvent détenus en raison de leur mode d’arrivée. Dorénavant, le ministre de la Sécurité publique peut décider que l’arrivée d'un groupe de personnes au Canada est une "arrivée irrégulière" et les demandeurs d’asile désignés par le ministre, "étrangers désignés", incluant des jeunes de 16 ans et plus, sont automatiquement détenus administrativement avec une possibilité restreinte de demander la libération. Cette population, qui demande la protection du Canada, se retrouve détenue en raison d’impératifs de sécurité avec pour seul motif leur mode d’arrivée. L’analyse des protections offertes aux demandeurs d’asile et aux réfugiés et des nouvelles dispositions sur la détention, montre que le Canada ne parvient plus à respecter l’équilibre entre l’objectif de sécurité nationale et la protection des droits des réfugiés et des demandeurs d’asile.

Le 26 juillet 2017, la Cour suprême de la Colombie Britannique a reconnu les 4 hommes du navire Ocean Lady non coupables. Ils étaient poursuivis pour avoir orchestré le passage clandestin des migrants sri-lankais. Au cours du procès, la procureure a assuré que les quatre hommes qui avaient organisé ce voyage dangereux cherchaient tout simplement à profiter de la situation désespérée de migrants tamouls, ce qui n'a pas convaincu le juge. Le juge Arne Silverman a statué que les accusés étaient eux-mêmes des demandeurs d'asile et que leur défense voulant que ceux-ci soient venus en aide aux autres passagers était vraisemblable. Le juge a notamment cité une décision de la Cour suprême du Canada disant que les personnes fournissant de l'aide humanitaire sont exemptes de condamnations en vertu de la loi sur la traite des personnes. M. Silverman n'a pas non plus été convaincu par l'argument voulant que les quatre hommes aient des liens avec le crime organisé.

 

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